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Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung (Link zur Startseite)

Band 38

Der Einfluss des demographischen Wandels auf die föderalen Finanzstrukturen

von Ralf Mai und Frank Micheel (Hrsg.)

Schriftenreihe des Bundesinstituts für Bevölkerungsforschung Bd. 38, 2008, 178 S., Berlin: Pro Business. ISBN: 978-3-86805-149-0 – EUR 16,80

Eine schrumpfende und alternde Gesellschaft wird in den nächsten Jahren nicht nur das Alltagsbild verändern, im Rahmen der demographischen Prozesse werden auch fiskalische Auswirkungen immer deutlicher zu Tage treten. Wenn nicht rechtzeitig tragfähige finanzpolitische, oder wie wir später erfahren werden, auch raumordnungsbezogene, Maßnahmen ergriffen werden, ist die Handlungsfähigkeit der Gebietskörperschaften auf lange Sicht gefährdet.

Um diese Problematik ging es bei dem Workshop, den das Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung im September 2007 durchführte. Bei der inhaltlichen Konzeption konzentrierten wir uns auf die Ebenen der Länder und Kommunen, da hier im Vergleich zum Bund die zusätzliche Herausforderung darin besteht, die öffentlichen Mittel innerhalb eines föderalen Verbundsystems gerecht zu verteilen. Vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden demographischen Entwicklung wird die Forderung nach gleichwertigen Lebensräumen, wie sie im Grundgesetz verankert ist, immer schwieriger. Fragen nach der Höhe des künftigen Transfervolumens zwischen den Gebietskörperschaften oder die Diskussion um Gewinner oder Verlierer dieses Ausgleichssystems geraten dabei immer wieder in den Fokus.

Den Auftakt des Workshops bildete die Beschreibung der regionalen demographischen Entwicklung in Deutschland seit 1990. Die Entwicklung des Geburtenniveaus und der Lebenserwartung war während der letzten fünfzehn Jahre von einem Süd-Nord-, aber auch Ost-West-Gefälle geprägt. Für die Zukunft bedeuten diese Muster eine zunehmend polarisierte demographische Entwicklung, die sich entsprechend auf die Finanzen der Gebietskörperschaften auswirken wird. Besonders wichtig sind Binnenwanderungen, die die demographischen und im Ergebnis dessen auch die fiskalischen Entwicklungen umso stärker beeinflussen, je kleiner der geographische Raum ist (aus dem Beitrag von Ralf Mai und Frank Micheel: „Die regionale Bevölkerungsentwicklung in Deutschland seit 1990“).

Es folgte ein Vergleich der Finanzsituationen der Gebietskörperschaften in den alten und neuen Bundesländern, in dem die Demographie-Sensitivität der Länder- und Kommunalfinanzen verdeutlicht wurde. Die öffentlichen Haushalte der Länder- und Gemeindeebene sind in erheblichem Umfang altersstrukturabhängig, wobei dies auf der Ausgabenseite deutlich stärker ausgeprägt ist als auf der Einnahmenseite. Interessanterweise zeigten die Modellberechnungen aber auch, dass diese Demographie-Sensitivität nicht zur Entstehung von Nachhaltigkeitslücken führen muss, sondern im Gegenteil zur Erholung der Länder- und Kommunen-Haushalte in den nächsten Jahrzehnten beitragen kann. Der Erfolg ist allerdings vom politischen Willen und von der Durchsetzungskraft der finanzpolitischen Maßnahmen abhängig (aus dem Beitrag von Michael Hofmann und Helmut Seitz).

Im Anschluss wurde am Beispiel der Länderfinanzen von Sachsen-Anhalt aufgezeigt, welche konkreten Maßnahmen angesichts der demographischen Herausforderungen erforderlich sind. Eine Finanzpolitik, welche die demographischen Veränderungen ignoriert, kann nicht zukunftsgerecht sein. Dabei sind der Einflussnahme im Sinne einer aktiven Bevölkerungspolitik enge Grenzen gesetzt. Zur Erreichung eines nachhaltigen wirtschaftlichen Fortschritts sollten sich die Anpassungsmaßnahmen zum einen auf Bildung und Qualifikation konzentrieren. Zum anderen muss eine Anpassung von Infrastrukturen, Verwaltungen und Ausgaben an die finanziellen Möglichkeiten erfolgen (aus dem Beitrag von Norbert Eichler).

Im folgenden Beitrag standen die Ausgaben der ländlichen Räume im Zentrum der Betrachtung. Seine Analyse verdeutlicht, dass insbesondere die dünn besiedelten ländlichen Kreise die Folgen des demographischen Wandels mit Blick auf die kommunale Ausgabensituation spüren werden. Diese „Dünnsiedlerproblematik“ findet zwar im Länderfinanzausgleich ihre Berücksichtigung, in der langfristigen Perspektive bietet diese Ausgleichspraxis aber keine hinreichende Lösung zur Bewältigung der fiskalischen Konsequenzen aus der demographischen Entwicklung. Neue, raumordnungspolitische Konzepte hinsichtlich der Daseinsvorsorge und vor allem bessere politische Gestaltungsmöglichkeiten vor Ort und im Land sind die Forderungen des Autors (aus dem Beitrag von Markus Eltges).

Die Erfahrungen aus der Praxis für die ländlichen Räume wurden im Anschluss referiert. Ein zentraler Aspekt war dabei der Verteilungskonflikt zwischen Ballungsräumen und peripheren ländlichen Räumen in den derzeit geltenden Ausgleichssystemen. Hier ist der Wunsch an die politischen Gestalter, für die Zukunft eine vernünftige Balance zu finden, denn der ländliche Raum lebt von den Städten und umgekehrt (aus dem Beitrag von Theodor Elster).

Die Einnahmenseite der kommunalen Finanzen wurde am Beispiel der Gemeinden in Brandenburg behandelt. Der Einfluss der demographischen Entwicklung auf die Gemeindefinanzen ist dabei erheblich. Das Auslaufen der Finanztransfers durch den Solidarpakt II bis zum Jahr 2020 sowie die bis dahin angenommene demographische Entwicklung führen einen wachsenden Reformbedarf des Gemeindefinanzsystems vor Augen – ansonsten werden sich die bereits heute bestehenden wirtschaftlichen und sozialen Probleme teilweise verschärfen (aus dem Beitrag Martin Albrecht, Jens-Martin Gutsche und Jörg Pohlan).

Den Abschluss der Vortragsreihe bildete die Betrachtung der Ausgabensituation der Städte. Hier wurde deutlich, in welcher Form sich bevölkerungsrelevante Tendenzen auf nationaler Ebene von der regionalen Ebene unterscheiden und wie wichtig daher die Betrachtung kleinräumiger Entwicklungen ist. Beispielsweise erweist sich eine Politik, die Zuwanderung fördert, als Nullsummenspiel zwischen den Gemeinden und birgt die Gefahr einer ruinösen Konkurrenz der Städte um Neubürger. Ein weiterer wichtiger Aspekt ist die abzusehende Heterogenisierung der Bevölkerung in den Städten. Eine solche heterogenere Gesellschaft wird voraussichtlich wachsende Pro-Kopf-Ausgaben für Integration und Bildung, aber auch für Sozialtransfers zu schultern haben (aus dem Beitrag von Heinrich Mäding).

Die Relevanz der Auswirkungen der demographischen Entwicklung für die öffentlichen Haushalte ist unbestritten. Bereits heute können wir die Folgen in strukturschwachen, meist dünn besiedelten und peripheren Regionen erkennen. Doch Bevölkerungsschrumpfung und Alterung werden in Zukunft den übrigen Teil der Länder und Gemeinden erfassen. Regionen, die heute noch nicht von dieser Problematik betroffen sind, haben aber die Möglichkeit, mit sinnvollen Reformansätzen frühzeitig den neuen fiskalischen Anforderungen zu begegnen. Für Regionen, die sich bereits heute wirtschaftlichen und strukturellen Problemen entgegen sehen, erhöht sich der Druck zu entsprechenden Maßnahmen, auch wenn sie im politischen Wettbewerb unpopulär erscheinen.

Die Beiträge der Autoren zeigen, dass die isolierte Betrachtung einzelner Gebietskörperschaften nicht zielführend ist. Abgestimmte Konzepte, die innerhalb der föderalen Strukturen effektiv greifen, stellen einen wesentlichen Bestandteil der Lösungsvorschläge zur Bewältigung der Konsequenzen der demographischen Entwicklung dar. Gleichzeitig sind die daraus ableitbaren Abstimmungsprozesse zwischen Bund, Ländern und Gemeinden eine große politische Herausforderung der Zukunft. Die abschließende Diskussion, die hier nicht dokumentiert ist, zeigte deutlich, dass die dargelegten Probleme bei Weitem noch nicht gelöst sind. Wir sind gespannt, welche weiteren Erkenntnisse Wissenschaft und Praxis in Zukunft bereitstellen werden.

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